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【能源“十三五”】從能源規劃頂層設計說起 發布時間: 2014-12-19

我們正處于史上最好的政治環境,“十三五”期間能源規劃將涉及能源結構、市場化改革、行政體制改革、清潔、能效、生產安全、國際化、科技創新等關鍵詞。這一切,將成為未來能源規劃的標志。

今年4月份,我國國民經濟和社會發展“十三五”規劃的編制工作開始啟動?!?STRONG>十三五”能源規劃作為其中重要的組成部分,將成為2016至2020五年間油氣、煤炭、核電、新能源、電網等各能源行業發展方向的指引。“十三五”能源規劃的編制意味著,確定能源行業整體的行為邊界,提出能源行業內部的發展秩序,明確約束能源企業發展的游戲規則。

近半年來,社會公眾已經通過媒體了解到國家能源局編制“十三五”能源規劃在組織進度方案和重點內容等方面的一些信息。目前,通過前期基礎工作,規劃基本思路大致形成,明年年初的兩個月里即將進入并完成規劃的起草工作。根據已有的這些信息,現在我們可以對“十三五”期間的能源規劃做出一個大致的展望。

頂層設計

能源規劃的著眼點有兩個重要方面:其一是油氣、煤炭、核電、新能源、電網等產業對企業生產與居民生活提供支撐,強調能源對國民經濟的保障作用;其二是以能源產業的發展作為地方經濟發展的重要組成部分,著眼能源產業對地方經濟的貢獻作用。前者是國家層次能源規劃的首要目標,后者是地方層次能源規劃的利益所在。筆者認為,“十三五”期間的能源規劃將涉及包括能源結構、市場化改革、行政體制改革、清潔、能效、生產安全、國際化、科技創新等在內關鍵詞。這些關鍵詞將成為“十三五”能源規劃內容的標志。

面對中國現階段的能源資源稟賦、能源產品的生產能力與結構、能源需求的總量與趨勢三個方面的基本現實,“十三五”期間能源規劃的總目標必然圍繞四個要點,即需求、供給、總量、結構。要在“十三五”期間解決總量和結構兩方面的供需矛盾,實現能源總量的保證和結構的優化。同樣,總的來看,實現這些目標要靠三大基本手段,即制度、科技、國際合作,共同突破資源限制、提高供給能力、實現節能高效。

從行業發展的角度看,“十三五”能源規劃或將著重體現四個方面:第一,重視外部環境約束,強調低碳、減排、清潔、環保對于能源生產和能源產品的要求;第二,針對資源稟賦約束,要求高效、合理地開發國內外能源資源、配置能源產品,發揮能源資源和包括水、土地在內的其他自然資源及生產要素的最大社會價值;第三,發揮市場制度潛力,更加明確地要通過市場制度、價格機制發揮作用,提高能源產品的配置效率,為此推進相應領域的市場化改革;第四,突破行政體制障礙,改革管理體制,減少具體項目的行政審批,強化重大方向的規劃引導。這四個方面的內容將是貫穿各能源行業發展規劃的基本邏輯。

行業規劃

就油氣行業來看,缺油少氣是中國的國情,油氣供應安全自然成為能源安全的代名詞,保障油氣供應已成為最重要的政策考慮。為此,“十三五”期間油氣行業的發展規劃依然會顯現三個途徑,即努力增強國內供應能力、大力拓展國際合作的廣度和深度、繼續提高油氣儲備水平。然而,同激勵用戶節能、刺激企業開發關鍵技術一樣,要提高供應能力,市場化的激勵機制是必要的。不過,中國油氣行業的市場化仍然處在萬里長征第一步,市場制度方方面面的搭建工作都需要進行,“十三五”期間未必能夠都有所涉及,而即便能夠涉及的問題也未必能夠深入并解決到位。例如,針對上游油氣開發領域需要進行的改革仍處于繞道而行的狀態。目前的狀況顯示,油氣規劃近期無望突破有關諸如礦業權(應為礦權,非經營權的財產權利)、資源稅(應為非稅的財產權利收益)等認識障礙,進而建立油氣資源開發環節的市場制度,為國內油氣資源的開發注入活力。對于老油田和深海資源的寄望,只能遵循“會戰”思維,停留在行政意志階段。雖然非常規油氣的發展可以以新礦種的名義繞過體制障礙,但目前國際油價低迷的大環境卻無法繪制非常規油氣的近期發展藍圖。

所以,油氣行業未來五年的發展仍無法面對關鍵性障礙,下游終端油氣產品定價的進一步市場化改革將是未來可期的現實動作,中游管輸等自然壟斷環節的政府管制會在一定程度上得到推動。石油石化行業銷售領域的混合所有制改革也會有所推進,畢竟相對所謂社會資本進入勘探開發領域要容易很多。這再次說明仍屬于國有計劃經濟范疇的油氣開發領域要放松管行業準入、將部分資產私有化,沒有與之對應的市場經濟法律體系是難以順利進行的。

就煤炭行業來看,我國煤炭資源相對豐富,煤炭消費目前占一次能源的約三分之二。考慮到中國經濟發展在未來五十年對能源總量的要求和中國能源資源的稟賦情況,能源消費以煤為主的基本原則和客觀現實無法改變。近幾年,煤炭市場呈現供過于求的局面,資源開發和運力保障的矛盾不再突出。因此,“十三五”期間,煤炭行業面臨的問題就是煤炭的利用問題。

在應對全球氣候變化壓力和創造與經濟發展水平相適應的生活環境的需求推動下,清潔、高效地利用煤炭將是長期性的指導原則。根據這一原則,發電作為煤炭利用的最主要途徑,可以充分利用煤炭資源的高能級屬性,同時適應電力集中生產,分散消費的技術特征。因此,“十三五”能源規劃將會要求根據社會經濟發展的規劃和煤炭資源的品位和地理分布條件,盡量做好大型煤電生產基地的布局規劃,同時控制好分散、低效燃煤發電和取暖的生產生活項目。在實現清潔、高效利用電煤方面,“十三五”期間將會根據2014年9月剛剛由國家發展改革委、環境保護部和國家能源局共同公布的《煤電節能減排升級與改造行動計劃(2014-2020)》中對發電企業典型常規燃煤發電機組供電的煤耗和節能減排參考指標進行規范。

至于近期坊間流傳的煤炭消費總量控制的說法,確切地講,應該是煤炭總消費的地域分布控制和煤炭占能源消費的比重控制。筆者認為,對經濟發達省份和區域的總量控制只是對煤炭的集中利用、電力生產的地理分布進行優化,是實現清潔、環保目標的手段之一?!笆濉逼陂g的能源規劃不可能同中國現階段的能源需求實際和資源實際相矛盾,所以進行以煤炭消費總盤子絕對量下降為內涵的總量控制是沒有可能的。

就可再生能源行業來看,可再生能源的利用無疑是未來能源供應的發展方向,水電、風電、光伏發電都是重要的內容。在近年發展新能源產業的基礎上,提高可再生能源比重,解決好現在棄鳳、棄水、棄光的矛盾,力爭在2020年達到非化石能源貢獻15%以上能源的目標無疑會成為“十三五”期間能源規劃的重要內容。

然而,在筆者看來,根據目前的普遍認識,可再生能源的發展規劃或許存在著科學認識基礎的重大欠缺。雖然我們認識到可再生能源發電要集中式與分布式并重、集中送出與就地消納并舉,但可再生能源的能量特征和分布式利用途徑的本質未必已經得到正確理解,而這正是造成可再生能源利用諸多問題的根源。談到可再生能源利用的問題,無非是發電的電價形成、電價補貼、上網困難和電網配套投資問題。這些也都同可再生能源以發電為利用途徑相關。當然,水力、風力的利用要走發電的路子。但太陽能、生物質能的利用可能需要轉換思路。光伏發電和生物質發電,本質上也都是太陽能發電。不但太陽能的能級低,從太陽能到電能的轉換效率低也是事實。只要理解了電網本身是集中利用化石能源生產電力,而后進行分散消費的產物,而煤炭恰恰是高密度、高能級、且分布集中的能源資源,光伏和太陽能發電的技術邏輯自然就受到了質疑和挑戰。根據這樣的邏輯,太陽能和生物質能的最佳利用途徑或許主要是作為熱能進行分布式利用,只在特定少數情況下用于發電并上網。因此,可再生能源的發展規劃有進一步分門別類的必要。

再者,如何不對水力和風力資源進行掠奪性開發,避免造成生態和環境的破壞,似乎尚未成為能源規劃中的明確約束。而針對平衡可再生電源的負荷波動所需投資的電網,如同燃煤污染一樣,都是電力生產的社會成本,這一點在能源政策上也沒有得到清晰體現??傊?,我們對于可再生能源的科學認識還遠遠不足,能源規劃的科學性和合理性都顯得不夠充分。

兩個問題

一方面,應明確認識能源規劃的公共政策性質,規劃制定要上升到公共政策決策的層次來思考問題,以公共利益為根本目標。

能源規劃的內容具有公共事務的性質,其決策依據必須具有科學性,決策過程要民主,涉及公共財政投入的決策結果要經得起事后的經濟性檢驗。從公共政策形成的角度看,無論是地方,還是行業,都是典型的利益集團。能源規劃的形成不能脫離地方和行業的意見,自然也不能擺脫他們為追求地方利益和部門利益對能源政策、能源規劃施加的影響。核電、生物質能發電、煤制氣等代表性項目都直接或間接地從公共安全、公共資源、公共財政角度涉及公共利益,所以,相關領域的規劃還對規劃制定者的政治智慧提出了要求。

另一方面,應清醒認識規劃工作的局限性。

無疑,能源規劃工作具有重大意義,但我們不能對于這項工作寄望過高,甚至太過挑剔。能源規劃只能反映特定時期人們對未來方向和目標的認識,方方面面的條件造成了規劃工作的局限性。

首先,中國的長期能源戰略并不清晰,這為制定與長期戰略協調一致的五年規劃以及使相繼的五年規劃具有延續性帶來了問題,同時也意味著規劃工作對于實現長期戰略目標的作用有限。從這個意義上講,強調能源規劃的戰略思維固然重要,而明確地論證出中國未來三五十年的能源戰略更為重要。

其次,行政規劃具有著眼未來的性質,其水平和能力必然受到人類有限理性的限制,方向選擇與目標設定的科學性會受到局限。同時,過去長期計劃經濟思維的慣性,容易使規劃制定者更熱心于提出目標甚至途徑,而忽視了實現目標的現實機制。比如,無論是能源的生產革命,還是消費革命,無疑都需要科技的支持。而創新的環境與機制,并非規劃能夠實現。諸如設立科技專項與攻關項目的會戰思路,也都是計劃經濟的思維慣性體現??窟@種思路指導能源發展,想要實現核電、深海油氣、新能源等方面技術與設備的突破都是難以想象的。

再次,中國能源規劃的范圍、內容和效果受制于當前能源管理體制改革和政府機構改革的進展。目前,能源管理的職能實際上分割分布于國家能源局與其他部委,現階段的能源規劃難以在實質上跨越部門是不爭的事實。歸國家發改委的定價權、歸國土資源部的能礦資源管理權、歸商務部管轄的國內流通和國際貿易,如何在能源規劃中統籌兼顧、有序協調仍是難題。這一難題甚至影響到能源產業發展中看似邊緣的核電項目國際化和光伏產品國際化問題。我們沒法不承認,在現有政府管理體制下,能源規劃的空間確實是有限的。

最后,當前全球經濟環境的不確定性為“十三五”期間能源規劃也帶來了一定的困難。最近的6個月里,國際油價下挫了約三分之一。不可否認,國際油價的走勢會對各能源產業整體產生全盤的影響。油價的高低,不光影響到油氣產業的日子,更決定了其他能源產業的生死。在這樣的宏觀經濟環境下,為各能源行業的未來發展描繪方向、給出定位,并提供政策支持乃至財政支持,具有巨大的挑戰性和風險。

總之,即便能源領域的現實有這樣那樣的復雜問題,我們沒有能力迅速全面解決,我們現在畢竟處在一個歷史上最好的政治環境下,對于“十三五”能源規劃這樣的階段性工作應該具有足夠的信心,正如國家發改委主任徐紹史年初在全國“十三五”規劃編制工作電視電話會議中強調的,規劃編制需要強化全球視野和戰略思維,正確處理好政府與市場的關系,科學設定規劃目標指標,堅持開放民主編制規劃,使“十三五”能源規劃更加適應時代要求,更加符合發展規律,更加反映人民意愿。

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